不过，与地方相比，中央政府部门的态度更为谨慎。教育部新闻发言人续梅虽然没有否认此前传出的十八届三中全会后出台方案的时间表，但却表示“国家层面的高考改革方案仍在研究制定过程中，还没有定稿的时候，谁也不能说，因为方案随时可能修改”。大有不到最后一刻，谁也做不了主之意。

　　过去的3年中，教育部已经不止一次“辟谣”，自《国家中长期教育改革和发展规划纲要》公布之后，每一次的风吹草动都能引发人们对于国家高考改革的遐想，而只闻其声的尴尬足见破局之难。

　　迟迟未决的方案

　　“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”这是2010年《纲要》确定的高考改革思路。可以说，“顶层设计”已经初具。然而，在接下来的几年中，具体方案却一再推迟。

　　2011年初，教育部部长袁贵仁在《学习时报》发表了一篇名为《全面推动我国教育事业实现科学发展》的文章，就被外界看作是方案即将出台的信号。这样的猜测也属合情合理：《纲要》颁布半年多之后，教育部长再次提及高考改革，自然是落实《纲要》的进一步行动。然而，教育部新闻发言人很快出面否认，称并未公布方案。

　　2012年“两会”，袁贵仁再提高考改革方案，称正在“最后冲刺”，年内一定出台。事实却是，直到今年年初，《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》(也称“一号文件”)中，提出高考改革的总体目标和基本框架被提上日程。

　　“《纲要》出台3年了，现在却又绕回到了总体目标和基本框架，其实‘顶层设计’ 已经具备了，就是推行考试和招生的分离，但难点在于权力的调整和下放。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇对《南风窗》记者说，“政府要把办学的自主权交给学校，把考试的评价权交给社会机构，行政部门会愿意吗？比如国家教育考试中心和地方教育考试院，现在由他们组织考试、拥有学生档案的投档权，如果变成是社会化的考试，学校自主选择认可，学生自由选择参加，高考就变成了以学校和学生为核心，跟教育考试部门没有关系了，教育考试院的价值和权力就会消失。如果大学自主招生，意味着大学有办学自主权，中央向地方放权，政府向学校放权。教考招的分离也会推动教育行政体制的松动。”熊丙奇认为，《纲要》的方向其实已经很明确了，相关部门是否愿意放权才是问题的关键。

　　而现在，应该真正到了袁贵仁所说的 “冲刺阶段”，时间表已经较为明朗，拖不过2013年，但是方案的内容却依旧含糊，最后的定稿能在多大程度上体现《纲要》的基调，决策层和相关咨询专家的态度显得过于谨慎。

　　教育部教育发展研究中心主任张力在2013年亚洲教育论坛年会亮相时，只要提到高考，就颇为紧张：“一切都要以最后拍板的方案来，现在我不便多说。”而该中心体制改革研究室副主任王烽在接受《南风窗》记者采访时说，“作为纪律，方案的具体内容无法透露，只能说有所突破。”现为国家教育咨询委员会考试招生咨询工作组专家的王烽曾参与起草《国家中长期教育改革发展规划纲要》，从他的态度也似乎能够观察到教育行政部门坚持“渐进式”方向的改革脉络。“考试招生制度肯定是要国家层面去推动，但在实际的推动过程中，最终会落到地方，现在是16个省分省命题，每个省的情况都不一样。这么多年地方进行了一些试验，给招生改革提供了一些经验和教训。如果在全国范围内试验的话，影响面太大，风险也更大。”王烽说，在过去30年的改革中，地方和高校的确承担了更多的责任。

　　然而，“地方先行”的模式却并不被看好。针对目前地方省份推出的高考改革“新政”，中国教育科学研究院研究员储朝晖称，各个省出台的政策，都在一个狭窄的区域，真正核心的、体制性的东西没有做任何的改变。而熊丙奇则认为，此次地方高考改革还是延续以前的思路，从上个世纪80年代，中国开始推行高考改革，其实一直是在进行科目和分制的调整，而没有进行录取改革，这次地方的方案传递出来的信息其实都涉及这个问题。

　　中央主导，地方决断？

　　面临高考的属地格局，中央很难拿出刚性的指导意见，将更多自主权交给了地方，不过在外界看来却无异于“踢皮球”，而地方看似获得了进行改革试验的主导性，但由于宏观导向的缺乏，实践的挪腾空间极其有限。在这种困局之下，高考改革便很难突破“科目改革”的范畴。

　　“如果推行考试和招生的分离，显然要进行考试的社会化，把考试招生的自主权交给大学，但地方推行高考改革的时候，还是很难打破现有的权力和利益结构。另一方面地方其实也无能为力，国家应该有一个统一方案，地方制定细则。而且全国的重点高校尤其是教育部直属的大学，也不是地方能说了算的。”按照熊丙奇的构想，高考改革可以分为三个层次，首先，重点大学完全进行自主招生，面向全国，无论从资金来源还是属性来讲，这些院校都应该进行自主招生，各地考生可以不分户籍自由报考，并以统一测试成绩申请高校；其次，地方院校由于地方政府出资更多，可以将招生名额更多给本省的考生；此外，高职高专现在招生困难，可以不必要求考生参加高考，而实行申请入学，至于学校的办学管理，则实行宽进严出。

　　尽管熊丙奇自认从这三个层面改革，所有的问题都会引刃而解，不过他也感到从目前教育部的“渐进式”改革思路来看，显然过于“理想化”。他说，参照异地高考改革的路径，对未来出台的高考改革方案也不必过于期待。

　　去年，旷日持久的异地高考权利之争终于有了“结果”。到目前为止，全国31个省市除西藏外均出台了异地高考方案。从中央政府的政策意见可以看出，异地高考采用的是“中央指导，地方决断”的模式，这也是其政策效能被诟病的原因，按照这一模式，矛盾最为集中的北上广都采用了设置 “门槛”的阶梯式方案，北京只允许符合条件的随迁子女在北京报考高职院校。上海的随迁子女异地高考则采取与居住证挂钩的积分制。在本次高考制度改革“顶层设计”当中仍然不会有实质性进展。教育部新闻发言人续梅近日即公开表示，随迁子女的异地高考问题，这次还是按照去年底国务院发布的文件精神。

　　以中央为主体的政策通过“顶层设计”、“顶层推动”等策略解决社会问题，而以地方为主体的政策则以先行先试、因地制宜为特征。实质上是一种放权分责的策略，赋予地方政府最大限度的权力，以规避中央政府顶层设计带来的风险。按照教育部官员的说法，异地高考“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”、“要考虑城市承载能力，尤其要考虑影响原户籍居民的考生利益”。

　　尽管中央教育改革的规格越来越高，但它所承担的责任却并未与之匹配。早在2010年，国务院成立国家教育体制改革领导小组，时任中共中央政治局委员、国务委员的刘延东亲自担任组长。此后，为完善改革决策咨询机制，2010年11月，国家层面又成立国家教育咨询委员会，这是中国教育史上首次设置专门机构对国家教育重大改革发展政策进行调研、论证和评估。2012年7月，为对国家教育考试制度改革进行顶层设计，国家教育考试指导委员会成立，由教育、科技、经济、法律、管理等领域的26名专家组成。

　　然而，适时灵活的策略性调整造成了权责配置失衡的缺陷。作为一项全国性的改革，高考改革存在事权分配关系，但这种分配不是建立在制度规定的基础上，而是建立在灵活度大但权威性相对低的政策规定上。同时，由于权力和其他资源的分配往往是通过上下级政府的讨价还价来确定，责任的认定也不得不依据形势的变化及时调整，所以极易导致主体虚置的现象。

　　放权能否实现

　　回顾30年的高考制度变迁，从“文革”结束后，初步确立了“全国统考、地方审核、学校录取”的高考模式，到上世纪80年代“国家计划招生、用人单位委托招生和招收少数自费生”三种办法的执行再到之后的分省命题，虽然招考形式不断改革，但以省、自治区、直辖市为单位组织招生的超稳定结构一直存在，在户籍制度的基础上，以省为单位的分数线划定标准以及招生分配指标制度等一系列规则共同构成了地方利益。

　　“很显然，所有问题都出在集中录取制度上。地方割据本身是由于招生制度的计划分配方式，名额分到了不同的地方，自然就变成了地方的利益。”熊丙奇说，如果不改变录取的计划体制，所有的努力很可能沦为“伪改革”。

　　多位学者认为，在现有的框架下，自主招生、向大学放权有可能会是最大的突破口。王烽也表示，自主招生应该会有进一步的激励措施。

　　自主招生从2003年开始推行至今，参加自主招生的院校扩展到80多所，并逐渐形成了“北约联盟”11校，“华约联盟”7校、“卓越联盟”9校，“北京高科联盟”11校联考的模式。而实际上，高校虽然获得了一定的招生选拔权，但仍受制于高考分数线这一“紧箍咒”。“戴着镣铐跳舞”的招生体制改革并未真正触及自主招生的本质，变成了高校“掐尖”，已失去了原本的意义。

　　对此，王烽认为，如果说 “分类考试、综合评价、多元录取”是从技术操作的角度提出的要求，那么“招生与考试相对分离”，则是体制上的设计，调整的是各个主体的权力和责任。高校招生自主权的扩大，要求建立保证招生公平的新机制，首先是对高校的约束和监督、问责机制。学校主导的多元评价标准的建立，意味着高校招生工作中综合评价重心的转移，即由以考代招体制下的考试机构和政府招生办公室为主，转变为以高校为主。“不过，多数高校对落实招生自主权还没有做好准备，也并不是很积极，都不愿意碰这个事，他们还没有意识到自主招生的重要性。”王烽说。

　　高校的态度其实也不难理解，自主虽然意味着权力的增加和回归教育本质的可能性，但是在其本身的行政化之下，也意味着政策风险和舆论风险，高校自身如何破除招生“潜规则”、阳光运行，也是改革的对象之一。作为权力的被让渡者，尚且没有做好准备，需要交出招生规则和程序等权力的政府部门又做好准备了吗？